In een brief aan de Tweede Kamer van 3 maart 2003 zijn twaalf eisen geformuleerd waaraan wetgeving van basisregistraties moet voldoen, de zogenaamde 12 eisen aan basisregistraties. Over de eisen zijn aanvullende principes afgesproken. Onderstaand treft u een overzicht en beknopte uitleg van de 12 eisen:
- Eis 1: De registratie is bij wet geregeld
- Eis 2: De afnemers hebben een terugmeldplicht
- Eis 3: De basisregistratie wordt verplicht gebruikt door de hele overheid
- Eis 4: Er is duidelijkheid over de aansprakelijkheid
- Eis 5: De realisatie en exploitatie gebeuren tegen redelijke kosten en er is eenduidigheid over de verdeling ervan
- Eis 6: Er is duidelijkheid over inhoud en bereik van de registratie
- Eis 7: Er zijn sluitende afspraken en procedures tussen de houder van het register aan de ene kant en de leveranciers en de afnemers van gegevens aan de andere kant
- Eis 8: Er zijn duidelijke procedures voor de toegankelijkheid van de basisregistratie
- Eis 9: Er is een streng regime van kwaliteitsborging
- Eis 10: Er is vastgelegd dat en hoe afnemers van gegevens op een niet-vrijblijvende manier betrokken worden bij de besluitvorming over de registratie
- Eis 11: De positie van de basisregistratie binnen het stelsel van basisregistraties is duidelijk en de relaties met de basisregistraties zijn beschreven
- Eis 12: De zeggenschap over de basisregistratie berust bij een bestuursorgaan en er is een minister verantwoordelijk voor het realiseren, resp. het functioneren van de registratie
Heldere wetgeving
Eis 1: De registratie is bij wet geregeld
Om een basisregistratie te laten functioneren is het noodzakelijk dat aan deze registratie dezelfde (juridische) consequenties worden verbonden als aan de afzonderlijke gegevensregistraties die door de beoogde afnemers zelf werden bijgehouden. Het aanwezig zijn van authentieke registratie betekent dat het voor de gebruiker van de gegevens in principe niet langer noodzakelijk is zelf onderzoek te doen naar de juistheid van dit gegeven (als er toch in het gebruik procedures zijn voor het bepalen van de juistheid, dan hoeven die zeker niet zomaar te vervallen). Het gegeven kan met andere woorden voor de taakuitoefening van de gebruiker worden gehanteerd alsof deze gebruiker het gegeven zelfstandig heeft verzameld.
Eis 2: De afnemers hebben een terugmeldplicht
Ook een basisregistratie is geen absoluut foutloze registratie, ook niet als de afzonderlijke gegevensregistraties die nu door de beoogde afnemers zelf werden bijgehouden. Aan gegevens in een basisregistratie worden door het overheidsbrede belang wel hogere eisen gesteld, o.m. ten aanzien van de procedures voor signalering en correctie van onjuiste gegevens.
Het brede gebruik van de basisregistratie draagt in zich dat waarborgen van de kwaliteit van de gegevens beter is dan dat iedere afzonderlijke organisatie voor zich kan realiseren. Door het brede gebruik zullen meer signalen van fouten naar boven komen, waardoor een zelfreinigende werking ontstaat. Om dit mechanisme vast te houden zullen afnemers verplicht moeten worden tot deze zogenaamde terugmelding. Als afnemers twijfelen aan de juistheid van de gegevens in de basisregistratie dan hebben zij de plicht dit te melden aan de houder. De houder heeft vervolgens ook de plicht de melding serieus te onderzoeken en zo nodig correcties door te voeren.
Eis 3: De basisregistratie wordt verplicht gebruikt door de hele overheid
De basisregistratie wordt verplicht gebruikt door de hele overheid en de als authentiek aangewezen gegevens kunnen in de werkprocessen zonder nader onderzoek gebruikt worden. Om het effect te bereiken dat (a) burgers en bedrijven eenmaal gegevens hoeven aan te leveren, (b) de kwaliteit van de registratie inderdaad goed is en (c) de uitwisseling van gegevens tussen overheden gestroomlijnd wordt, is het gebruik van basisregistraties – wanneer beschikbaar – verplicht voor alle publieke en private instanties die uitvoering geven aan publieke taken. Het is dan ook niet toegestaan gegevens die al binnen een basisregistratie aanwezig zijn, opnieuw te verzamelen. Daarop zijn geen uitzonderingen, tenzij om zwaarwegende redenen als privacybescherming. Dit betekent eveneens dat een afnemer de aangewezen gegevens uit de basisregistratie zonder nader onderzoek kan gebruiken in zijn werkproces. Wanneer een burger constateert dat zijn gegevens onjuist zijn opgenomen (en hem b.v. om die reden een bepaalde voorziening wordt ontzegd), dan moet deze naar de basisregistratie om het gegeven te laten wijzigen.
Eis 4: Er is duidelijkheid over de aansprakelijkheid
De komst van basisregistraties en het stelsel van basisregistraties werpt de veelgestelde vraag op naar de relatie met aansprakelijkheid. De vraag naar aansprakelijkheid in verband met basisregistraties bevat ook de vraag zijn van de verantwoordelijkheid en het kunnen aanspreken van betrokken partijen in geval zich er fouten of schade zou voordoen. Er moet dan ook duidelijkheid te bestaan over aansprakelijkheid.
Transparante financiën
Eis 5: De realisatie en exploitatie gebeuren tegen redelijke kosten en er is eenduidigheid over de verdeling ervan
De introductie van basisregistraties veronderstelt redelijke en transparante kosten voor de dienstverlening. Aan het basisregistratieconcept is ook onlosmakelijk verbonden dat de baten in andere sectoren of andere organisaties neerslaan dan waar de kosten worden gemaakt. Voor het daaruit voortvloeiende bekostigingsvraagstuk moet de eerstverantwoordelijk minister voor de registratie in samenspraak met de beoogde beheerder en beoogde afnemers een oplossing te vinden. Als algemeen uitgangspunt voor de bekostiging van authentieke registraties geldt dat generale bekostiging geen automatisme is, hoewel generale bekostiging ook niet à priori wordt uitgesloten als het belang van een bepaalde registratie daartoe noopt.
Duidelijke inhoud en structuur
Eis 6: Er is duidelijkheid over inhoud en bereik van de registratie
Omdat bij introductie van een basisregistratie de directe band tussen het verzamelen van gegevens en het uitvoeren van een wettelijke taak vervalt, moet (over de grenzen van verschillende organisaties en wetgeving heen) glashelder te zijn wat de inhoud van de registratie is. Belangrijke aspecten zijn de definities van de gegevens in de basisregistratie en het domein (de objecten van registratie) waarover gegevens worden vastgelegd. Deze gegevens moeten voor iedere basisregistratie vastgelegd te zijn in een gegevenswoordenboek.
Duidelijke verantwoordelijkheden en procedures
Eis 7: Er zijn sluitende afspraken en procedures tussen de houder van het register aan de ene kant en de leveranciers en de afnemers van gegevens aan de andere kant
Gezien het belang van basisregistraties in de informatiehuishouding van de overheid, is het noodzakelijk dat er sluitende afspraken worden gemaakt tussen alle betrokkenen. Dit lijkt een open deur maar omdat basisregistraties een belangrijke rol hebben bij het bevorderen van gemeenschappelijk en gezamenlijk gegevenshergebruik binnen de Nederlandse overheid is dit toch behoorlijk ingewikkeld. Voorbeelden van procedures waar duidelijke afspraken over gemaakt moeten worden zijn change management en formaten voor uitwisseling van gegevens. Verder is het van belang dat de verschillende rollen van de betrokken partijen ten opzichte van de authentieke registratie en ten opzichte van elkaar expliciet benoemd zijn en dat de onderlinge verantwoordelijkheden zijn vastgelegd.
Eis 8: Er zijn duidelijke procedures voor de toegankelijkheid van de basisregistratie
Er zal binnen het stelsel van basisregistraties sprake zijn van openbare en gesloten registraties, m.n. gezien de privacygevoeligheid van een groot aantal gegevens waarom het gaat. Bij openbare basisregistratie zal de nadruk voor toegankelijkheid liggen op zaken als leveringsvoorwaarden terwijl bij gesloten basisregistraties de nadruk zal liggen op autorisatieprocedures. Als een houder van een registratie geautoriseerd wenst te worden voor het gebruik maken van gegevens die in een gesloten basisregistratie zijn opgenomen, vindt hierover expliciete besluitvorming plaats volgens een geformaliseerde procedure. Autorisatieverzoeken worden getoetst aan de bij de inrichting van de basisregistratie geformuleerde randvoorwaarden in de mate waarin de registratie openbaar is en de uitgangspunten over de privacy.
Eis 9: Er is een streng regime van kwaliteitsborging
De officiële status van enige bron vereist dat de lat zeer hoog wordt gelegd waar het gaat om de juistheid, actualiteit en volledigheid van de gegevens in een basisregistratie. Hierdoor moet gegarandeerd zijn dat de kwaliteit van de gegevens in de basisregistratie beter is dan iedere organisatie op eigen houtje ooit kan realiseren. Het gaat dan ten eerste om de verplichte melding van twijfelgevallen door de afnemers aan de houder van de basisregistratie (vergelijk eis 1.2) en het op die manier creëren van zelfreinigende databases. Ten tweede is het van belang dat de kwaliteit van de gegevens in de basisregistratie voor alle afnemers transparant is. Hierbij gaat het om de inzichtelijkheid van alle kwaliteitsborgingsprocedures en verder is ook het gerealiseerde kwaliteitsniveau van belang: hierdoor wordt vermeden dat er spookverhalen ontstaan over de kwaliteit van de gegevens.
Eis 10: Er is vastgelegd dat en hoe afnemers van gegevens op een niet-vrijblijvende manier betrokken worden bij de besluitvorming over de registratie
Omdat de eisen die worden gesteld aan een basisregistratie in de loop van de tijd veranderen, zal soms bijsturing van de inhoud, organisatie, bestuurlijke ophanging en/of wetgeving van een basisregistratie noodzakelijk zijn. De afnemers moeten hierop op een niet vrijblijvende wijze invloed kunnen uitoefenen. Het niet-vrijblijvende karakter is vooral van belang omdat afnemers voor het uitvoeren van hun taak afhankelijk zijn van gegevens uit een basisregistratie.
Onderdeel van het stelsel
Eis 11: De positie van de basisregistratie binnen het stelsel van basisregistraties is duidelijk en de relaties met de basisregistraties zijn beschreven
Doelstelling van het stelsel van basisregistraties is onder meer het verbeteren van gemeenschappelijk en gezamenlijk gegevensgebruik door het maken van een aantal duidelijke afspraken over de afbakening en aanduiding van de verschillende relevante objecten van registratie (vergelijk eis 4). Voor het optimaal functioneren van het stelsel is het daarbij van groot belang dat het stelsel intern consistent is. Om dit vast te houden moet bij het toevoegen van een nieuwe basisregistratie aan het stelsel worden nagegaan, of het toe te voegen object van registratie gerelateerd is aan andere binnen het stelsel voorkomende objecten van een registratie. Daarnaast moet worden aangegeven hoe de in de basisregistratie opgenomen gegevens eenduidig zijn te relateren aan gegevens uit de andere basisregistraties.
Eis 12: De zeggenschap over de basisregistratie berust bij een bestuursorgaan en er is een minister verantwoordelijk voor het realiseren, resp. het functioneren van de registratie
Basisregistraties zijn van groot belang voor het functioneren van de overheid. Het lijkt daarom in de rede te liggen dat de overheid altijd zelf zeggenschap behoudt over basisregistraties. Daarmee wordt nog geen uitspraak gedaan over de plaats waar het daadwerkelijk beheer van een basisregistratie plaatsvindt. Op voorwaarde dat wordt voldaan aan alle aan een basisregistratie te stellen eisen, kan het operationeel beheer van een basisregistratie onder duidelijke voorwaarden eventueel door een semi-overheidsinstelling of een organisatie in de private sector worden uitgevoerd. De aanwijzing van een basisregistratie heeft ingrijpende consequenties voor de overheid (denk hierbij bijvoorbeeld aan het verplichte gebruik) daarom is het noodzakelijk dat een minister hiervoor politieke verantwoordelijkheid neemt.