Juridische en ethische kaders voor big data in de openbare ruimte
In de zogeheten smart cities worden dagelijks grote hoeveelheden gegevens verzameld. Terwijl een groot deel van de verzamelde gegevens betrekking heeft op bijvoorbeeld het verkeer of de luchtkwaliteit van de stad, worden ook regelmatig persoonsgegevens verzameld, zowel door private als door publieke partijen. In hoeverre mogen deze persoonsgegevens worden hergebruikt in de context van smart cities? Prof. mr. dr. ir. Bart Custers, hoogleraar Law and Data Science aan de Universiteit Leiden, gaat in op deze vraag.
Hieronder leest u het voorwoord, de samenvatting en de aanbevelingen van het essay ‘Hergebruik van gegevens in smart cities’ dat voortkwam uit bovenstaande vraag. De volledige versie van het essay treft u in de essaybundel ‘Behoorlijk datagebruik in de openbare ruimte’, dat in oktober 2019 werd gepubliceerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het Leer- en Expertisepunt Datagedreven werken (LED) denkt dat de essays uit deze bundel juist in deze tijd – waarin apps mogelijk worden ingezet als hulpmiddel in de strijd tegen het coronavirus – het lezen waard zijn. Daarom brengen we de essays nog eens onder de aandacht.
Ga direct naar:
Aanbevelingen voor behoorlijk hergebruik van gegevens in smart cities
Voorwoord door prof. mr. dr. Sofia Ranchordas, adjunct–hoogleraar Rechtsgeleerdheid, Rijksuniversiteit Groningen en lid begeleidingscommissie
Steden staan traditioneel bekend als anonieme ruimtes waar individuen kunnen leven en werken met weinig (sociale) controle. Niets is tegenwoordig minder waar in de zogeheten smart cities, waar dagelijks grote hoeveelheden gegevens worden verzameld. Terwijl een groot deel van de verzamelde gegevens betrekking heeft op bijvoorbeeld het verkeer of de luchtkwaliteit van de stad, worden ook regelmatig persoonsgegevens verzameld, zowel door private als door publieke partijen.
Deze gegevens worden tevens uitgewisseld en hergebruikt. In de laatste jaren zijn deze gegevens hergebruikt om bijvoorbeeld burgers te ‘nudgen’ om duurzamer of gezonder te zijn. Dit (her)gebruik van data is vaak gemotiveerd aan de hand van technocratische redeneringen. Toch blijf het hergebruik van (persoons)gegevens problematisch om juridische en ethische redenen. Kan het (her)gebruik van data als behoorlijk worden beschouwd als de autonomie van burgers onder druk wordt gezet?
Hebben lokale overheden concreet zicht op het (her)gebruik van data? Is het hergebruik van data in smart cities altijd noodzakelijk om goede publieke diensten te leveren? Hoe worden publieke waarden gewaarborgd als gegevens worden hergebruikt door private partijen?
In het essay van Bart Custers worden de juridische en ethische kaders van het (her)gebruik van gegevens in smart cities geanalyseerd. Custers, hoogleraar Law & Data Science (Universiteit Leiden), is een vooraanstaande expert op het gebied van privacy en cybercrime. Custers doet belangrijke aanbevelingen voor lokale overheden met het oog op een behoorlijk hergebruik van gegevens in smart cities: lokale overheden moeten goed op de hoogte zijn van welke gegevens zijn verzameld op een rechtmatige wijze, burgers actief betrekken bij digitale initiatieven en vaker gebruik maken van pilots.
Als rechtswetenschapper op het gebied van publiekrecht en digitale technologie, vond ik het bijzonder verrijkend om deel te mogen nemen aan de begeleidingscommissie en te reflecteren op zowel de kansen als risico’s van gegevensverzameling en datahergebruik in smart cities.
De belangrijkste juridische en ethische kaders voor behoorlijk (her)gebruik
Samenvatting van het essay door Prof. mr. dr. ir. Bart Custers
Slimme steden (smart cities) zijn stedelijke gebieden waar met gebruik van sensoren grote hoeveelheden gegevens worden verzameld om uiteenlopende processen in deze steden soepel te laten verlopen. Het gebruik van gegevens is juridisch en ethisch echter alleen toegestaan wanneer de gegevens op een behoorlijke manier worden verzameld en verwerkt. Voor veel steden is niet duidelijk welke (persoons)gegevens over burgers mogen worden verzameld en verwerkt en onder welke voorwaarden. In dit essay staat centraal de vraag: in hoeverre mogen gegevens van burgers worden hergebruikt in de context van smart cities? De nadruk ligt daarbij op het hergebruiken van gegevens.
Aan bod komt wat wordt verstaan onder smart cities, Internet of Things, big data en nudging. Verder worden verschillende vormen van hergebruik van gegevens onderscheiden via een typologie die bijdraagt aan de verdere duiding van hergebruik en helpt bij het beoordelen van de wenselijkheid van hergebruik van gegevens. De kern van dit essay is onderzoek naar de meest relevante juridische en ethische kaders voor hergebruik van gegevens. De meest relevante juridische kaders zijn respectievelijk privacy en mensen – rechten, bescherming van persoonsgegevens en bestuursrecht (in het bijzonder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur).
De meest relevante ethische kaders zijn deontologie, utilitarisme en deugdenethiek. De ethische perspectieven bieden afwegingskaders die kunnen worden gehanteerd binnen de juridische kaders, bijvoorbeeld voor het opstellen van gedragscodes en andere vormen van zelfregulering. Wanneer de juridische en ethische kaders in dit essay worden aangehouden, is er zeer waarschijnlijk sprake van behoorlijk (her)gebruik van gegevens. Wanneer deze kaders niet worden aangehouden, is er geen sprake van behoorlijk (her)gebruik.
Op basis van deze conclusies worden vier aanbevelingen gedaan. Gemeentelijke overheden moeten bij smart cities inzetten op behoorlijk hergebruik van gegevens via publiek-private samenwerkingen, burgers actief betrekken bij afwegingen, zorgen voor transparantie over gegevens en afwegingen, en via pilots smart cities geleidelijk verder ontwikkelen.
Verder ontwikkelen van smart cities en het welzijn van burgers vergroten
Conclusies en aanbevelingen door prof. mr. dr. ir. Bart Custers
In dit essay is geprobeerd antwoord te geven op de vraag: in hoeverre mogen gegevens van burgers worden hergebruikt in de context van smart cities? Het antwoord op deze vraag verschilt per situatie en is afhankelijk van de omstandigheden. Toch zijn er duidelijke juridische en ethische aanknopingspunten om deze vraag van geval tot geval te beantwoorden. De belangrijkste juridische kaders voor het gebruik van big data in de openbare ruimte worden gegeven door:
- privacy en andere grondrechten;
- de algemene beginselen van behoorlijke gegevensverwerking in het gegevensbeschermingsrecht, en;
- de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het bestuursrecht.
Het grondrechtenkader biedt vooral een inhoudelijk perspectief, het gegevensbeschermingsrecht (in het bijzonder de AVG) biedt vooral een procedureel perspectief en het bestuursrecht biedt een combinatie van beide. De grote gemene deler in deze regimes is het centraal zetten van mensen (soms aangeduid als betrokkenen of burgers) in plaats van hun gegevens. Door niet te vergeten dat het verzamelen en verwerken van gegevens een middel is, dus niet een doel op zichzelf, kan steeds worden afgewogen of het gebruik en hergebruik van gegevens gerechtvaardigd is.
Daarbij is van belang dat het ook geen goede strategie is om de (juridische/ procedurele) regels centraal te stellen. Hoewel het belangrijk is om de juridische regels goed na te leven, is dat niet voldoende. Met name de juridische kaders van de AVG bieden voldoende ruimte om binnen de bestaande regels toch gegevens te verwerken op manieren dat burgers teleurgesteld kunnen raken over de wijze waarop hun gegevens in smart cities worden verwerkt. Dit kan leiden tot afkalving van het vertrouwen en van het maatschappelijk draagvlak voor plannen. Om deze reden zijn de aanvullende ethische kaders noodzakelijk. Ze bieden mogelijkheden om naast meer procedurele afwegingen ook meer inhoudelijke afwegingen te maken.
De beschreven ethische perspectieven van deontologie, utilitarisme en deugdenethiek kunnen daarbij behulpzaam zijn. Zij leggen de focus op respectievelijk het gedrag, de uitkomsten en de intenties van bepaald gedrag en bepaalde beslissingen. Elk perspectief heeft zijn eigen sterke en zwakke kanten, en door complexe vraagstukken vanuit meerdere perspectieven te benaderen kan een beter beeld ontstaan over wat goede handelwijzen en beslissingen zijn. Uiteindelijk is het doel van het verder ontwikkelen van smart cities het welzijn van burgers te vergroten. Het mag triviaal klinken, maar daarbij is van belang die burgers niet uit het oog te verliezen. Op basis van bovenstaande conclusies kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan:
-
Gemeentelijke overheden moeten bij smart cities inzetten op behoorlijk hergebruik van gegevens via publiek-private samenwerkingen.
Het speelveld van steden is complex, met een veelheid aan actoren die allemaal op hun eigen terrein gegevens verzamelen en verwerken. In plaats van dit zelf beter te willen doen door eigen datasets te verzamelen, kunnen overheden beter inzetten op hergebruik van gegevens, waarbij datasets van stakeholders worden gedeeld of gekoppeld.
Via publiek-private samenwerking kunnen niet alleen gegevens worden gedeeld, maar ook gezamenlijke projecten voor bijvoorbeeld betere leefbaarheid en meer duurzaamheid worden opgezet en uitgevoerd.
De eerste stap die een gemeente kan nemen is het in kaart brengen van beschikbare datasets en bestaande datastromen in het publiek-private speelveld. Vervolgens kan voor bestaande of nieuwe vormen van hergebruik aan de hand van de kaders in dit essay worden getoetst of dit hergebruik behoorlijk is. Als de AVG bijvoorbeeld geen juridische basis biedt, is er geen sprake van behoorlijk hergebruik. Bij het toetsen van het hergebruik moeten alle juridische en ethische afwegingen in dit essay worden nagelopen – wanneer slechts een selectie wordt gemaakt (bijvoorbeeld alleen het perspectief van de AVG of van de deugdenethiek) kan niet worden gegarandeerd dat er sprake is van behoorlijk hergebruik.
-
Gemeentelijke overheden moeten bij smart cities burgers actief betrekken bij afwegingen.
Het welzijn van burgers moet centraal staan in het verder ontwikkelen van smart cities. Juridische kaders bieden daarvoor randvoorwaarden en een minimaal beschermingsniveau voor burgers, maar daarenboven is het belangrijk het morele perspectief te houden, waarin rekening wordt gehouden met de kwetsbaarheden van anderen. Door burgerparticipatie en -consultatie kan worden geborgd dat voldoende rekening wordt gehouden met de perspectieven van (groepen) burgers. Smart cities zijn geen doel op zichzelf, het gaat om de achterliggende doelen zoals welzijn, leefbaarheid en duurzaamheid.
Het heeft doorgaans weinig zin om burgers te vragen wat ze vinden van projecten waarin gegevens worden gedeeld. In de praktijk is het dan vaak dezelfde kleine groep personen die reageert, een groep die waarschijnlijk niet representatief is voor alle burgers. Een beter alternatief kan daarom zijn burgers vooral te vragen naar de achterliggende doelen: wat zijn hun ideeën over welzijn, leefbaarheid en duurzaamheid? Dit kan via de gebruikelijke wegen: enquêtes, interviews, discussiebijeenkomsten, burgerpanels, internetconsultaties, etc. Het is vervolgens aan de professionals om de vertaalslag te maken naar concrete projecten en informatiestromen, met inachtneming van de kaders in dit essay en transparantie richting burgers (zie hieronder).
-
Gemeentelijke overheden moeten bij smart cities zorgen voor transparantie met betrekking tot gegevens en afwegingen.
Transparantie is van groot belang voor het vertrouwen dat burgers hebben in overheden en de ontwikkelingen rondom smart cities. Die transparantie heeft enerzijds betrekking op gegevens (bijvoorbeeld welke gegevens over burgers worden verzameld en hoe deze gegevens worden gebruikt) en anderzijds op de wijze waarop bepaalde afwegingen tot stand komen (bijvoorbeeld hoe de noodzakelijkheid van gegevens wordt afgewogen tegen dataminimalisatie of hoe nudging en paternalisme tegen elkaar worden afgewogen). Transparantie draagt bij aan het vertrouwen van burgers en vertrouwen draagt vervolgens bij aan maatschappelijk draagvlak.
Vaak wordt getracht transparantie te realiseren via portals waarop burgers kunnen inloggen en hun gegevens kunnen inzien en beheren. In de praktijk maken burgers hier niet altijd veel gebruik van. Dergelijke vormen van transparantie kunnen weliswaar verplicht zijn onder de AVG, veel betrokkenheid creëren ze doorgaans niet. Een beter alternatief kan zijn het inzetten op de democratische instrumenten voor transparantie, bijvoorbeeld door zaken omtrent smart cities en dataverzameling en hergebruik een plek te geven op de agenda van de gemeenteraad. Uiteraard moeten debatten dan niet gaan over gegevensstromen, maar over het bereiken van doelen als welzijn, leefbaarheid en duurzaamheid. Dat creëert enerzijds bredere betrokkenheid (direct van burgers en indirect via hun vertegenwoordigers in de gemeenteraad) en anderzijds democratische transparantie en instrumenten om behoorlijk hergebruik van gegevens te toetsen.
-
Gemeentelijke overheden moeten via pilots smart cities verder ontwikkelen.
In plaats van grote plannen is het veiliger en realistischer voor overheden om via kleinschalige pilots te experimenteren met het doorontwikkelen van smart cities. Het concept smart cities klinkt groots, maar bestaat doorgaans uit een verzameling van deelprojecten in verschillende maatschappelijke sectoren, zoals transport, veiligheid, milieu, etc. Door op deelgebieden nieuwe initiatieven te ontwikkelen kunnen geleidelijk informatiestromen worden geoptimaliseerd. Ook kan via de weg van geleidelijkheid meer tijd worden vrijgemaakt om burgers te betrekken bij nieuwe ontwikkelingen en kan hun vertrouwen worden gewonnen.
Pilots dienen altijd binnen de juridische en ethische kaders te blijven zoals die in dit essay zijn beschreven. Het kan echter, wanneer geëxperimenteerd wordt, onduidelijk zijn of een pilot geheel binnen deze kaders valt. In geval van twijfel is het aan te raden in elk geval een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (ook wel Privacy Impact Assessment, PIA, genoemd) uit te voeren, om de belangrijkste risico’s voor burgers in kaart te brengen. Wanneer uit een dergelijke analyse blijkt dat er sprake is van hoge risico’s, is het verplicht de toezichthouder (de Autoriteit Persoonsgegevens) te raadplegen alvorens te starten met de pilot (art. 36 AVG). Deze kan dan adviseren. Als bij een pilot reeds sprake is van hoge risico’s, is maar zeer de vraag of de plannen die getest worden überhaupt in de praktijk mogen of zouden moeten worden geïmplementeerd.
De afwegingskaders in dit essay bieden de mogelijkheid om te toetsen of er sprake is van behoorlijk (her)gebruik van gegevens. Door bestaande of voorgenomen gegevensstromen vanuit deze juridische en ethische perspectieven te beoordelen kan worden voorkomen dat het gegevensgebruik onbehoorlijk is. Daarbij kan niet worden geselecteerd uit de perspectieven (bijvoorbeeld alleen een AVG-toetsing uitvoeren), maar moeten zoveel mogelijk (liefst alle) perspectieven worden nagelopen. Bovendien is het bij voorgenomen plannen altijd raadzaam om de kaders verder aan te vullen via zelfregulering, bijvoorbeeld door gebruik van gedragscodes en convenanten. Dat alles is zeer bewerkelijk, maar die bewerkelijkheid is te verwachten in een complexe omgeving als die van smart cities. Toch kunnen deze inspanningen zeer de moeite waard zijn, omdat concrete projecten en goede voornemens volledig kunnen stuklopen als blijkt dat ze onvoldoende doordacht en voorbereid zijn en er onvoldoende rekening is gehouden met verschillende perspectieven en met maatschappelijk draagvlak.
